看城投，来了解一下行政层级

基本结论

• 日常说的“行政等级”实际上涉及地区行政等级、领导职务层次和机构等级三个体系。

  
  

• 地区行政层级划分：目前内陆地区形成了“省-地-县-乡”四级行政层级。不同行政层级有不同建制，如地级行政区中有地级市、自治州、地区、盟共4种建制，原因是不同建制机构设置不同、1994年分税制改革导致全国兴起撤地设市浪潮、部分少数民族自治区域沿用以前的名称等。

  
  

• 公务员层次和机构等级划分：《公务员法》规定领导职务分为国家、省部、厅局、县处、乡科五级，每级又分正副两级。领导职务与机构岗位存在复杂的对应关系。简单来说：1）每级机构的下设机构可分内设外观两套系统，内设机构与外管机构平级。如国务院（国家级）内设的教育部和外管的浙江省均为省部级机构；2）某级机构的正职领导人为正级，副职领导人为副级，如浙江省省长、副省长分别为正、副部级干部。

  
  

• 多数情况下，地区行政等级、机构等级和领导职务层次对应，如某个省为省级行政区、省部级机构，省长为正部级干部。但也存在特殊情况：1）直辖市下属的各区县仍为县级行政区，但所有机构等级、领导职务层次整体上调一级；2）副省级城市内设机构等级、机构领导职务层次大多提升半级，外管的市辖区类似于内设机构处理；3）因某些地区比较重要、某些干部兼任其他岗位，会出现领导职务层次高于地区行政等级、机构等级的高配现象。

  
  

• 国家级新区“行政等级”：市场较为关注的国家级新区为地方政府派出机构，不是行政区，故准确来讲无行政等级一说，常规做法是将园区区委书记职务层次作为“行政等级”。总体来看，国家级新区的“行政等级”比上级政府低半级，且一般都会实行高配，即新区区委书记兼任的领导职务层次比上级政府低半级。

  
  

• 风险提示：行政等级划分不合理；领导职务对应岗位列举不完全。

行政层级是投资者分析城投平台资质强弱的重要考量因素之一。本文梳理了我国地区行政层级、领导职务层次和机构等级^[1]、国家级新区的“行政等级”，供投资者参考。

[1] 领导职务层次为官方文件定义的概念，地区行政等级和机构等级为本文为解释方便起见自拟的概念。

一、地区行政层级

总体来看，我国内陆地区目前形成了“省-地-县-乡”四级行政层级，每一层级设有不同的建制。根据《宪法》第三十条^[2]规定，我国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。 

受历史渊源及机构设置不同的影响，我国的行政区划中存在一些特殊情况，例如：

■直辖市作为省级行政区不设地级行政区，实际仅有“省-县-乡”三级行政等级。

■“较大的市”是为改革开放时期解决地级市立法权而设立的概念。随着设区的市开始普遍赋予地方立法权，这一概念逐渐退出历史舞台，被“设区的市”所替代。

■全国现共有4个“不设区的市”，分别为广东省东莞市、中山市，海南省儋州市，甘肃省嘉峪关市。

■日常所说的“市”既可能是省级行政区（例如北京、天津、上海、重庆4个直辖市），也可能是地级或县级行政区。副省级市是我国行政架构为副省级建制的地级市，含5个计划单列市和10个省会城市。

■仅内蒙古自治区有“盟”这一类地级行政建制，盟下辖市、旗、县三类县级行政建制^[3]，旗、自治旗下辖苏木这一类乡级行政建制。

■新疆的伊犁哈萨克自治州下辖塔城地区、阿勒泰地区，即地级行政区管理地级行政区。

一个行政等级之所以有很多类建制，以地级行政区为例，部分原因如下：

■机构设置不同：根据《中华各地人民共和国地方各级人大和政府组织法》^[4]，地区是省级行政区派出机构，不设置人大，为虚一级的地级行政区；而自治州、地级市设置同级人大。

■历史原因：1994年分税制改革后财权下达至地方，由于地区为虚的地级行政区，实际运作时多有不便，各地便兴起了撤销地区、建立地级市的热潮，目前现存的地级行政区以地级市为主。

■习惯沿用：清朝时期内蒙古被划分为盟和旗等行政层级，建国后沿用这些概念^[5]。

[2] 资料来源：http://www.npc.gov.cn/npc/c505/201803/e87e5cd7c1ce46ef866f4ec8e2d709ea.shtml

[3] 锡林郭勒盟、阿拉善盟、兴安盟下辖有旗，http://www.xzqh.org/html/list/10006.html。

[4] 资料来源：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/25/content_1961355.htmm

[5] 近年来有部分盟改设市，如撤销昭乌达盟设赤峰市（1983年）、撤销哲里木盟设通辽市（1999年）、撤销伊克昭盟设鄂尔多斯市（2001年）、撤销呼伦贝尔盟设呼伦贝尔市（2001年）、撤销乌兰察布盟设乌兰察布市（2003年）、撤销巴彦淖尔盟设巴彦淖尔市（2003年）。

二、公务员职务层次和机构等级

公务员职务共5个层级，每个层级分正、副职。《中华人民共和国公务员法》^[6]第十八条规定，领导职务层次分为国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。但十八条也说明“公务员领导职务根据宪法、有关法律和机构规格设置”，即职务设置散布在不同法律中、不同机构可能设置名目不同的岗位让人难以判断其对应领导职务层次。为解决这个问题，各机构会在自己的三定方案中披露岗位对应的领导职务层次。

公务员级别由低至高依次为二十七级至一级，在民间俗称的四套班子（即党委、政府、人大和政协）中，岗位和职务层次有如下较为复杂对应关系：

 简单来说，领导职务设置符合如下规律：

■每一级机构下设机构可分为“内设外管”两套系统。例如，国务院（国家级机构）内设教育部等诸多部委，这些部委均为省部级机构；国务院外管浙江等诸多省级行政区，这些行政区也为省部级机构。以此类推，教育部（省部级机构）内设的高教司为厅局级机构，浙江省（省级行政区、省部级机构）内设的交通厅为厅局级机构，浙江省政府外管的台州市等地级行政区也为厅局级机构。

■某一级机构的正职领导人为正级，副职领导人为副级。以湖州市（地级行政区、厅局级机构）为例，市委书记、市长、市人大主任、市政协主席为正厅级，而市委副书记和市委常委、副市长、市人大副主任、市政协副主席为副厅级。同理，司长作为高教司（厅局级机构）的正职领导人为正厅级干部，副司长为副厅级干部。

多数情况下，地区行政等级和领导职务层次对应。即某个省（省级行政区）为省部级机构、省长为正部级干部，同理，某个地级市（地级行政区）为厅局级机构、市长为正厅级干部。但也存在特殊情况：

■直辖市的县级行政区：直辖市内设外管的机构和机构领导职务层次提升一级。例如，渝中区作为重庆市辖区之一，行政等级为县级，渝中区区委书记职务本应为正处级，但因渝中区上级政府为直辖市，故渝中区区委书记职务上调为正厅级。

■副省级城市和计划单列市：副省级市是指行政架构为副省级建制的地级市。计划单列市是指在行政建制不变的情况下，被赋予相当于省一级的经济管理权的省辖市。中国现有15座副省级市：广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波。其中，深圳、大连、青岛、宁波、厦门是计划单列市，其他均为省会城市。副省级城市的领导职务层级与一般地级市不同，具体如下：

1）副省级内设机构等级、机构领导职务层次大多提升半级。以宁波市为例，宁波作为地级行政区，其市长本应为正厅级，但因宁波为副省级城市，故其市长职务为副部级；相应地，宁波市教育局作为市政府下属机关，其局长为副厅级。

2）副省级城市外管的市辖区、市辖区内设外管机构等级和领导职务层次跟随上调半级，但外管的县市、县市内设外管机构仍为原来的级别。例如，区、县、县级市作为县级行政区，其区长职务本应为正处级，但因宁波上调半级，故宁波市奉化区长为副厅级，但象山县县长、余姚市市长仍为正处级。

3）副省级城市还额外设置一个低于副厅、高于正处的新层次，被称为“副局正处级”，可以看作是特别的正处级。副省级城市内设行政机构、外管的市辖区副职干部均可看作是“副局正处级”，如宁波市教育局副局长、宁波市奉化区副区长。

■高配现象：因某些地区比较重要、某些干部兼任其他岗位，会出现高配现象，即领导职务层次高于地区行政等级、机构等级。例如，南昌市作为地级行政区、厅局级机构，其四套班子正职干部职务应当为正厅级，但南昌市委书记兼任江西省委常委，为副部级干部，领导职务高于地区行政等级、机构等级。

[6] 资料来源：http://www.npc.gov.cn/npc/c12488/201812/7a8739d2c6e146ddb3acf29b27336562.shtml

[7] 资料来源：http://www.scs.gov.cn/zcfg/202003/t20200313_16205.html

三、国家级新区“行政等级”

国家级新区（下简称“新区”）是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。新区的总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。目前，我国共有19个新区，其中，浦东新区设立于1992年，是最早设立的国家级新区。2014至2017年是设立高峰期，新区批复工作提速，国务院共批复13个新区。

新区在“行政等级”上多实行高配。市场较为关注国家级新区的“行政等级”，然而国家级新区是地方政府派出机构，不是行政区，故准确来讲并没有行政等级一说。“党是领导一切的”，常规做法是将新区区委书记职务层次作为该地区的“行政等级”。新区在“行政等级”上一般都会实行高配，即新区区委书记兼任的领导职务层次比上级政府低半级。例如，上海市政府（省部级）下属的上海市浦东新区本应为厅局级机构，新区区委书记应兼任正厅级职务，但实际上区委书记兼任上海市委常委，为副部级干部。

四、总结

内陆地区行政等级划分目前形成了“省-地-县-乡”四级行政等级，每一等级设有不同的建制。但受历史渊源及机构设置不同的影响，我国的行政区划中存在一些特殊情况。

公务员领导职务层次共分为5个层级（国家级、省部级、厅局级、县处级、乡科级）和10种职务（每一层级分正副职）。但由于我国机构庞杂，公务员领导职务在不同机构可能设置名目不同导致其难以判断。为解决这个问题，各机构会在自己的三定方案中披露岗位对应的领导职务层次。一般来说，地区行政等级和领导职务层次对应。但存在直辖市、副省级城市（包括计划单列市）和高配三类特殊情况。

国家级新区是地方政府派出机构，不是行政区，故无行政等级一说。常规做法是将新区区委书记职务层次作为该地区的“行政等级”。新区在“行政等级”上一般都会实行高配，即新区区委书记兼任的领导职务层次比上级政府低半级。

五、风险提示

行政等级划分不合理；领导职务对应岗位列举不完全。

证券研究报告：看城投，来了解一下行政层级

对外发布时间：2021年5月2日

报告发布机构：中泰证券研究所

参与人员信息：

周岳 | SAC编号：S0740520100003 | 邮箱：zhouyue@r.qlzq.com.cn

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